Michel Barnier envisage de présenter son projet de budget devant l'Assemblée nationale le 9 octobre, au lieu du 1er, comme le recommande la loi organique.
Michel Barnier à Reims, le 11 septembre 2024. ( AFP / FRANCOIS NASCIMBENI )
Entre dérapage du déficit public et instabilité politique liée à la dissolution de l'Assemblée nationale, l'élaboration du budget 2025 promet d'être l'objet d'une bataille politique acharnée. D'autant plus qu'élaborer un budget d'État est une procédure longue et complexe, avec son lot de termes spécialisés. Voici un tour d'horizon des principaux concepts.
• La "Lolf", le texte fondamental
Lolf signifie "loi organique relative aux lois de finances". Ce texte du 1er août 2001, modifié la dernière fois en 2021 et parfois appelée "Constitution financière de l'État", établit les règles à respecter pour faire un budget (présentation, structure, calendrier, procédures à suivre...).
• Projet de loi de finances (PLF)
Il s'agit du projet de budget de l'État à proprement parler : chaque année à l'automne, le gouvernement soumet au Parlement un projet de loi pour fixer le cadre des recettes et dépenses pour l'année à venir . Il est ensuite discuté -et éventuellement modifié- par les députés et sénateurs. La loi doit être votée au plus tard le 31 décembre. Une fois voté, le PLF devient la "loi de finances" pour l'année suivante.
• Conférences budgétaires et lettres-plafonds
Pour aboutir à un PLF, tout commence par des conférences budgétaires, qui ont "traditionnellement" lieu "en avril ou en mai", selon le ministère de l'Économie et des Finances.
C'est à ce moment-là que les ministères exposent leurs demandes à Bercy. Parfois le Premier ministre doit arbitrer.
Ces décisions sont matérialisées dans des "lettres-plafonds", qui fixent le montant maximal alloué à chaque ministère pour l'année à venir . Ensuite, dans la limite des enveloppes globales fixées par ces lettres, les dépenses sont réparties plus en détail.
• Le "tiré à part"
Ce rapport, normalement publié et transmis avant le 15 juillet au Parlement, récapitule le montant des dépenses allouées par mission et les orientations générales du budget.
• Loi de finance rectificative (LFR)
Si la réalité budgétaire (dépenses, recettes, croissance...) se révèle différente de ce que prévoyait la loi de finances, une LFR peut modifier le budget en cours d'année. Cela fut par exemple le cas au moment de la pandémie de Covid-19.
• Missions et programmes
Chaque poste de dépenses de l'État correspond à un ensemble de missions et de programmes. Une mission regroupe plusieurs programmes liés au même sujet. Au sein d'une même mission, les programmes peuvent relever de ministères différents.
Par exemple, dans le budget 2024, la mission "recherche et enseignement supérieur" regroupait plusieurs programmes: le programme "recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires" dépend du ministère de l'Enseignement supérieur; la "recherche spatiale" dépend du ministère de l'Économie; la recherche "dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables" dépend du ministère de la Transition énergétique.
Chaque programme est ensuite à nouveau sous-divisé en "actions". Le financement des bibliothèques et celui des musées sont ainsi des actions distinctes.
• Autorisation d'engagement et crédit de paiement
Dans la pratique, le budget définit, pour chaque action, et donc chaque programme et mission, des limites maximales de dépenses sur une année. Une dépense décidée au cours d'une année N peut être étalée sur plusieurs années N, N+1, N+2, etc.
Les "autorisations d'engagement" désignent le maximum des dépenses "pouvant être engagées", c'est-à-dire pouvant être allouées, pendant un an pour une action spécifique. Elles correspondent en quelque sorte à la signature d'un bon de commande .
Ensuite, pour régler concrètement la facture, l'État doit respecter le cadre des "crédits de paiement", qui détermine pour chaque année la somme déboursable par programme. Si une dépense est prévue sur une seule année, "l'autorisation d'engagement" est égale au "crédit de paiement".
Ainsi, pour un marché de 100.000 euros prévu sur deux ans, le budget doit prévoir 100.000 euros d'autorisations d'engagement la première année, quand la dépense est signée, ainsi que 50.000 euros de crédits de paiement pour chacune des années, quand les virements ont effectivement lieu.
En février, dans un souci d'économies, le ministre de l'Économie Bruno Le Maire avait annoncé l'annulation d'autorisations d'engagements et de crédits de paiement à hauteur de 10 milliards d'euros.
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