L'essentiel reste à faire sur la supervision bancaire européenne

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L'essentiel reste à faire sur la supervision bancaire européenne
L'essentiel reste à faire sur la supervision bancaire européenne

par Marc Jones

FRANCFORT/PARIS (Reuters) - Après l'euphorie qui a accueilli l'accord conclu le 29 juin par les dirigeants de la zone euro sur un mécanisme unique de supervision bancaire, les protagonistes s'accordent aujourd'hui à estimer que l'essentiel reste à faire.

Les ministres des Finances de la zone euro auront lundi une première occasion d'apporter des clarifications sur cet embryon d'union bancaire, censé être opérationnel fin 2012.

La Banque centrale européenne (BCE) a vocation à y jouer un rôle majeur. Mais les questions de calendrier, de périmètre, d'articulation avec les superviseurs nationaux et les futurs fonds de résolution et de garantie des dépôts, sont encore loin d'être tranchées. S'y ajoute le risque de conflits d'intérêts.

"Si la banque centrale est à la fois prêteur en dernier ressort, superviseur et responsable de la politique monétaire, ce sont trois fonctions qui peuvent entrer en conflit", souligne Patrick Artus, chef économiste de la banque française Natixis.

L'Allemagne a obtenu que la mise en place d'un tel mécanisme de surveillance soit le préalable à la possibilité pour les fonds de sauvetage européens de recapitaliser directement des banques en difficulté, afin de rompre le lien entre risques bancaires et risques souverains.

La Commission européenne doit faire une proposition en septembre mais il est "totalement irréaliste" d'envisager que ce dispositif soit opérationnel dans les six mois, prévient un responsable allemand.

Des experts familiers des processus de décision européens jugent plus probable un délai de deux à trois ans.

Des sources internes à la BCE assurent cependant que le projet est déjà très avancé et que l'institution monétaire a pris des contacts avec Bruxelles.

"TOILE D'ARAIGNÉE"

Elles évoquent un scénario dont tous les détails sont loin d'être arrêtés mais qui prévoirait de limiter la supervision directe de la BCE aux 25 à 30 grandes banques universelles et transnationales de la zone euro, comme BNP Paribas, Deutsche Bank, Santander ou Unicredit.

Les décisions les plus importantes comme la création ou la fermeture d'une banque, les injonctions de recapitalisation ou de fusions ou les demandes de cessions partielles d'activités seraient prises par le conseil des gouverneurs de la BCE.

"Je ne pense pas qu'il soit réaliste de faire de la BCE le seul et unique superviseur pour les milliers de banques européennes", estime Ewald Nowotny, membre du conseil des gouverneurs de la BCE. "Mais nous trouverons une solution judicieuse en termes de division du travail."

Dans ce scénario, les banques plus petites resteraient contrôlées par les superviseurs nationaux. Ils continueraient d'assurer les contrôles au jour le jour des établissements.

Ce modèle en "toile d'araignée" est en vigueur aux Etats-Unis, où la Réserve fédérale de New York supervise les banques comme J.P. Morgan, Citi ou Wells Fargo, tandis que onze Réserves fédérales régionales supervisent les banques locales.

La nature et le nombre des banques surveillées directement par la BCE et les rapports de celle-ci avec les superviseurs nationaux, comme la Bafin en Allemagne ou l'Autorité de contrôle prudentiel en France, sont donc au coeur des débats.

Le gouverneur de la Banque de France, Christian Noyer considère que toutes les banques de la zone euro, quelle que soit leur taille, doivent être surveillées par la BCE, cette dernière s'appuyant certes sur les régulateurs nationaux mais avec un pouvoir de contrôle en dernier ressort.

AFFRONTEMENT POLITIQUE

"Il faut une supervision unifiée de toutes les banques de la zone euro, pilotée par la BCE", a-t-il déclaré mardi au forum Paris Europlace. Un avis semble-t-il partagé par le gouvernement français, qui plaide pour une homogénéité de traitement.

"La crise a montré que la qualité de la surveillance bancaire n'était pas la même dans tous les pays de la zone euro", fait valoir un banquier français.

Pour Thomas Huertas ancien vice-président de l'Autorité bancaire européenne (EBA), ce sont rarement les grandes banques systémiques qui posent problème mais plutôt les plus petites, à l'instar de la Northern Rock en Grande-Bretagne ou des banques régionales (cajas) en Espagne et en Allemagne (Landesbanken).

"Il est difficile de voir comment un projet qui ne couvrirait pas toutes les banques de la zone euro pourrait fonctionner", note cet ex-collaborateur de la Financial Services Authority, l'autorité prudentielle britannique.

D'autres s'inquiètent au contraire de la lourdeur d'une supervision intégrée sous l'égide de la BCE et plaident pour le maintien d'une réelle influence des superviseurs nationaux.

Mais le degré d'autonomie que ces derniers conserveraient peut aussi constituer une pierre d'achoppement.

"C'est le principal sujet d'affrontement politique", estime ainsi Guntram Wolff, économiste au sein du groupe de réflexion européen Bruegel. "Si vous contrôlez les banques, vous exercez un pouvoir significatif sur des pans entiers de l'économie."

"Les systèmes nationaux veulent conserver cette autorité pour eux", dit-il. "J'ai le sentiment que les pays les plus forts n'accepterons pas de céder leur pouvoir à une autorité supranationale. Seuls les pays en difficulté le feront."

Sans doute conscient du danger, le président de la BCE a prévenu jeudi les 17 que le projet de supervision unique ne pourrait fonctionner que s'il en avait la pleine responsabilité.

"Les dirigeants (de la zone euro) ont mis un poids politique important pour obtenir cette décision et donc nous espérons que la proposition sera aussi solide que l'engagement que les dirigeants ont pris", a déclaré Mario Draghi.

CONFLITS D'INTÉRÊTS

Un haut fonctionnaire impliqué dans les discussions estime cependant que la BCE "n'a rien à gagner mais tout à perdre".

Il invoque notamment les risques politiques et en matière de crédibilité qu'elle prendrait si un établissement bénéficiant de son blanc-seing venait à rencontrer des difficultés.

Le président de la Bundesbank, Jens Weidmann, a pour sa part évoqué jeudi des risques de conflits d'intérêts, dont le président de la BCE a lui-même admis la réalité.

"Toute nouvelle tâche dans le domaine de la supervision devra être rigoureusement séparée des tâches de politique monétaire", a expliqué Mario Draghi. "Il ne devra pas y avoir de contamination entre les deux domaines et nous trouverons les moyens de faire en sorte qu'il en soit ainsi."

La BCE devra également parer de possibles conflits d'intérêt résultant de sa connaissance intime de la situation des banques de la zone euro.

"Si une banque va mal, est-ce que ça ne va pas interférer avec les choix de politique monétaire?" s'interroge Patrick Artus, pour qui la BCE pourrait, par exemple, être incitée à renoncer à remonter les taux d'intérêt, alors que la situation économique l'imposerait.

Une des idées évoquées dans des cénacles proches de la BCE pour remédier à ces risques serait de faire en sorte que les décisions de supervision et de politique monétaire soient prises lors de réunions différentes.

D'autres économistes jugent toutefois le risque minime, voire inexistant. "Je ne suis pas sûre qu'il y ait là un risque de conflit d'intérêt", estime Marie Diron, ex-économiste de la BCE, aujourd'hui au cabinet de consultants Oxford Economics.

"Les outils utilisés (par la BCE) en tant que superviseur seront différents de ceux employés pour la politique monétaire", fait-elle valoir. "Les questions ne sont pas les mêmes, les horizons sont différents. Cela peut même être utile, en donnant à la BCE accès à plus d'information."

Autre question: la constitution d'un pôle d'experts pour assurer la supervision. La BCE envisagerait ainsi la création d'une nouvelle division de 25 à 50 experts basés à Francfort, qui auraient vocation à faire le lien avec les superviseurs déjà à l'oeuvre dans les 17 pays membres.

La montée en puissance de la BCE pourrait aussi avoir des conséquences pour l'Autorité bancaire européenne (ABE), basée à Londres, qui a un rôle réglementaire mais aussi des missions de contrôle.

Les 17 semblent s'orienter vers une nette distinction entre le niveau réglementaire qui continuerait de s'appliquer sous l'égide de l'ABE dans l'ensemble de l'Union européenne, ne serait-ce que pour éviter des distorsions de concurrence, et le futur mécanisme de supervision au sein de la seule zone euro.

Avec Marc Joanny et Emmanuel Jarry à Paris

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